ירושלים כשאלה מדינית

ב-29 לנובמבר 1947,קיבלה האסיפה הכללית של האו"ם את החלטה 181 (11), הידועה בכינוייה "תוכנית החלוקה". ההחלטה חילקה את פלשתינה המנדטורית לשתי מדינות, האחת ערבית והשנייה יהודית, כשירושלים הוגדרה כ-corpus separatum - שטח נפרד בחסות האו"ם. התוכנית מעולם לא יושמה.  מלחמת העצמאות הובילה לחלוקתה של העיר. כאשר הושגה הפסקת האש, ישראל שלטה על חלקה המערבי של העיר בעוד ירדן החזיקה בחלקה המזרחי.  ב- 1949, ראש הממשלה הראשון של ישראל, דויד בין-גוריון, קבע את ירושלים כבירתה של ישראל, והירדנים מצידם סיפחו את מזרח ירושלים, לרבות העיר העתיקה.
 
ירושלים כבירתה של ישראל, כמו גם הסיפוח הירדני, לא הוכרו על ידי שום מדינה או ארגון בינ"ל רשמי משום שלטענתם, לא ניתן לבטל את החלטה 181 אלא באמצעות הסכמה בין הצדדים. בין 1949 ל-1967, העיר נותרה מחולקת כשהחלק הירדני מופרד מהישראלי בשטחי הפקר, גדרות ומחסומים. בתקופה זו, נעשו מעט מאוד ניסיונות לשנות מצב זה.
 
במהלך מלחמת ששת הימים ב-1967, ישראל כבשה את הגדה המערבית ואת ירושלים המזרחית. מיד לאחר המלחמה, ישראל הגדירה מחדש את גבולותיה של ירושלים והחילה עליהם את החוק הישראלי. ירושלים המזרחית שאחרי קביעת הגבולות החדשים גדולה מירושלים המזרחית הירדנית פי עשר וכוללת 28 כפרים פלסטינים שקודם לכן לא היו חלק מהעיר, ושני מחנות פליטים שהפכו מאז לשכונות ירושלמיות. הרחבת גבולות העיר והחלת החוק הישראלי היוו סיפוח דה-פאקטו, אם כי לא הוצהר על סיפוח מחשש לתגובה בינ"ל קשה. בנובמבר 1967, קיבל האו"ם את החלטת מועצת הביטחון 242, הקוראת לנסיגה ישראלית מהשטחים שנכבשו, אולם ישראל מעולם לא קיבלה את תקפותה לגבי ירושלים.  למרות הסיפוח, הפלסטינים שמצאו את עצמם תחת שלטון ישראל לא קיבלו מעמד אזרחי מלא אלא מעמד של תושבי קבע. מעמד זה מקנה להם זכויות וחובות דומות לאלו של אזרח, אך מאפשר להם לבחור בבחירות המקומיות בלבד ולא בבחירות הכלליות, מונע מהם להחזיק בדרכון ישראלי ומועד לשלילה באם התושב שוהה תקופה מסוימת מחוץ לעיר.
 
כדי לבסס את השלטון הישראלי על האוכלוסייה הפלסטינית שלא רצתה בו, הפעילה המדינה את "שיטת המקל והגזר". מצד אחד, ניתנו שירותי רווחה וזכויות העולות על אלו של הפלסטינים שתחת המשטר הצבאי בשטחים. מצד שני, דוכא כל גילוי של לאומיות פלסטינית והאחיזה הישראלית בשטח הועמקה באמצעות בנייה מסיבית של שכונות המיועדות ליהודים בעיר המזרחית.   ב-1980, חקקה הכנסת את "חוק יסוד ירושלים", אשר קובע "כי ירושלים השלמה והמאוחדת היא בירת ישראל ומקום מושבם של הנשיא, הכנסת, הממשלה ובית המשפט העליון." החלטת מועצת הביטחון של האו"ם 478 דחתה וגינתה את "חוק ירושלים" מכל וכל.  אך האינתיפאדה הראשונה, שפרצה בדצמבר 1987 הבהירה שהזיקה הפלסטינית הלאומית והדתית לירושלים היא עובדה שלא ניתן להתעלם ממנה. ב-1988, ממלכת ירדן ויתרה על תביעותיה על הגדה המערבית – כולל ירושלים, לטובת התנועה הלאומית הפלסטינית בהנהגת אש"ף, וירושלים הפכה לאחת מסוגיות הליבה שצריכות להיפתר במשא ומתן בין ישראל לפלסטינים.

המו"מ על ירושלים עד הסכמי אוסלו
 
במשך אותם שנים, כמעט ולא היו מגעים – רשמיים ושאינם רשמיים – בנושא ירושלים. ישראל סירבה לנהל מו"מ ישיר עם אש"ף עד 1993. לפי דיווחים רבים, מחלקת המדינה האמריקאית התייחסה לירושלים כ- "The J word", נושא שעצם אזכורו עלול להכשיל את המשא ומתן ולהבעיר את האזור. מורכבותה של ירושלים על האספקטים המוניציפאליים, הדתיים ולשלטוניים שלה גרמה לנציגי הצדדים להאמין שמציאת מודל שייתן מענה לאינטרסים של כל הצדדים נידון, בעת זו, לכישלון.
 
ואולם, בהדרגה ותחת חסותן של ממשלות אירופיות, האיחוד האירופי, סוכנויות ממשלתיות למחצה וארגוני חברה אזרחית, החלו ישראלים ופלסטינים להיפגש כדי לדון בעתידה של העיר. עד ל-1993, כבר פעלו עשרות קבוצות בערוצים לא רשמיים שחלקן עסקו בהיבטים פונקציונאליים ואחרות בפיתרונות פוליטיים של הסכסוך. למרות הקשיים וחוסר הסימטריה, קבוצות אלו – שלא היו כבולות במגבלות של מו"מ רשמי, הצליחו להעלות רעיונות ומושגים חדשים. ביניהם "האגן הקדוש" (העיר העתיקה וסביבותיה שדורשת הסדר מיוחד), "אוטונומיה פונקציונאלית", "ריבונות דמוגראפית" על אנשים בניגוד לריבונות על טריטוריה, הגדרות חדשות לגבולות העיר ודפוסים מורכבים של הפרדה ואינטגרציה.
 
בשנת 1993, הפך "ערוץ אוסלו", שפעל מספר שנים תחת מעטה של סודיות, לפומבי והדיונים אומצו על ידי ממשלת ישראל. דיונים אלו הובילו, בספטמבר של אותה השנה, להצהרת עקרונות משותפת לישראל ולאש"ף והיווה שינוי בסיסי במדיניות ישראל: לראשונה, ישראל גילתה נכונות לנהל מו"מ על ירושלים כסוגיה פוליטית ולאומית, ולא רק כסוגיה דתית. אך אפילו הסכמי אוסלו, שהיו סדרה של הסכמי ביניים זמניים, קבעו ששאלת ירושלים תידחה לשלב הדיונים על הסדר הקבע, ורק לאחר שתושג הסכמה על שאר הנושאים וייבנה אמון בין הצדדים.
 
למרות זאת, היה ברור לכל שיש קשר הדוק בין שאלת ירושלים למרכיבים האחרים של הצהרת העקרונות. ישראל תכננה ועיכבה את ההיערכות מחדש בגדה המערבית מתוך ניסיון לשמור על "קלפי מיקוח" כנגד דרישות עתידיות לוויתורים בירושלים. כמו כן, יזמה ישראל בנייה מאסיבית בירושלים המזרחית על מנת לקבוע עובדות בשטח לקראת הדיונים, וכך נהגו גם הפלסטינים, שעודדו בנייה שתיצור רצף בין השכונות הפלסטיניות צפונה ודרומה של העיר לגדה המערבית. על כן, למרות שזה לא נאמר במפורש, הסכמי אוסלו שימשו כהקדמה לפסגת קמפ-דייויד ביולי 2000, בה נושא ירושלים נידון רשמית בפעם הראשונה.
 
דחייתו של הדיון על ירושלים למועד לא ידוע הגביר שוב את חשיבותם של המגעים הלא-רשמיים. השיחות הלא-רשמיות המקיפות ביותר נוהלו תחת מעטה סודיות בשנים 1994-1995 והובילו להסכמי ביילין אבו-מאזן. למרות שירושלים לא היוותה מרכיב מרכזי במסמך זה, הוא החדיר אל הדיון הציבורי על ירושלים רעיונות חדשים כגון "עיריית על" שמתחתיה שתי עיריות משנה: הישראלית, שתהיה אחראית על העיר המערבית והשכונות הישראליות במזרח, והפלסטינית, שתהיה אחראית לשכונות הפלסטיניות במזרח העיר ולפרבריה. העירייה היהודית תנהל את ירושלים בירת ישראל והפלסטינית את אל-קודס, בירת פלסטין. הוסכם גם שהפלסטינים יניפו את דגלם מעל חראם אל-שריף/הר הבית, אך המתחם עצמו יהיה תחת ריבונות חוץ טריטוריאלית.
 
האופטימיות של שני הצדדים בנוגע לפריצת דרך אפשרית קרסה בשל גל פיגועי ההתאבדות של אמצע שנות התשעים, שבו נרצחו מאות ישראלים ושירושלים הייתה מוקדם, ובשל הירצחו של ראש הממשלה, יצחק רבין. ביוני 1996, בנימין נתניהו נבחר לראשות הממשלה כשהוא גובר על שמעון פרס בעזרת קמפיין ההפחדה "פרס יחלק את ירושלים", בזמנה של הממשלה החדשה התהליך המדיני קפא ולבסוף, גם אבו-מאזן עצמו התנער ממנו.

המו"מ על ירושלים בקמפ-דיוויד
 
בניסיון לפרוץ את מעגל הדיונים העקרים נפגשו ביולי 2000 ראש ממשלת ישראל דאז, אהוד ברק ויאסר ערפאת עם נשיא ארה"ב, ביל קלינטון, באחוזת קמפ-דיוויד. שאלת ירושלים, ובפרט סוגיית הר הבית/חראם אל-שריף בפרט, הפכו למוקד מפגש הפסגה והגורם המרכזי לכישלונה. 
 
אין בנמצא תיאור רשמי של השיחות בקמפ-דיוויד וקיימות גרסאות רבות של משתתפים שונים, עם הסברים שונים לגבי האופן בו נכשלו השיחות וזהות האחראים לכך. במהלך המפגש, הציעה ישראל דפוס מורכב של ריבונות ושליטה. ההצעה כללה שליטה פלסטינית מלאה באל-קודס, המורכבת בעיקר מהמעגל החיצוני של השכונות הפלסטיניות, בתמורה להרחבת גבולות העיר וסיפוחן לישראל של ההתנחלויות הסמוכות אליה.
 
השכונות הפלסטיניות הקרובות יותר למרכז העיר ולאגן ההיסטורי יישארו בריבונות ישראל, אך לפלסטינים תינתן אוטונומיה עירונית בהן. באגן הקדוש וברובעים הנוצרי והמוסלמי של העיר העתיקה תהיה ריבונות ישראלית פורמאלית אך הניהול והשלטון הפונקציונאלי יהיה פלסטיני. ישראל הסכימה גם להקמת מתחם נשיאותי פלסטיני ברובע המוסלמי. חראם אל-שריף/הר הבית, לפי ההצעה, אמור היה להיות תחת שליטה פונקציונאלית פלסטינית לרבות הזכות להניף בו את דגלם, אך הריבונות בו הייתה אמורה להישאר ישראלית.
 
הפלסטינים, מצידם, דרשו ריבונות ושליטה מלאים על ירושלים המזרחית כולה לרבות המקומות הקדושים ובראשם הר הבית/חראם אל-שריף, ואת פירוק כל השכונות הישראליות שהוקמו מעבר לקו הירוק. כמו כן, הפלסטינים התקוממו על הדרישה הישראלית להקמת מתחם תפילה ליהודים על הר הבית/חראם אל-שריף ודחו מכל וכל את זיקתה הדתית וההיסטורית של ישראל למקומות הקדושים. לפי הצעה אלטרנטיבית שנידונה גם היא במפגש, לפלסטינים תהיה ריבונות על פני השטח של ההר ולישראל תהיה ריבונות מתחת לפני הקרקע, שכולל גם את הכותל המערבי, אך הפלסטינים דחו הצעה זו.
 
כישלון מפגש קמפ-דיוויד הותיר רושם ברור כי קיים פער בלתי ניתן לגישור בין ההצעה מרחיקת הלכת ביותר של ישראל לבין דרישות המינימום המקובלות על הפלסטינים. כישלון השיחות, בצירוף חוסר האמון מהקיפאון המדיני שבמהלכו התרחשה תנופת בנייה בהתנחלויות ועלייתו ההפגנתית של ראש האופוזיציה, אריאל שרון, להר הבית, הציתו את האינתיפאדה השנייה, המכונה "אינתיפאדת אל-קודס", שהסלימה במהרה מהפגנות עממיות שנתקלו בתגובה ישראלית קשה לגל שני של טרור המכוון נגד אזרחים בו כשליש מהנפגעים בצד הישראלי היה בירושלים.

האופק המדיני
 
אולם למרות כישלונו, קמפ-דיוויד שבר את הטאבו סביב הדיון בנושא ירושלים ולערער את ההנחה המקובלת שהשלטון והגבולות אותם קבעה ישראל באופן חד צדדי אינם ניתנים לשינוי. עצם העובדה ששורטטו מפות ונדונו הצעות מעשיות אלטרנטיביות סייעה לפזר את המיתוסים האופפים את שאלת ירושלים. בפעם הראשונה מאז מלחמת ששת הימים, ישראלים גילו נכונות לאתגר את הנחות היסוד שלהם עצמם ולדון בשאלות בסיסיות כגון: מה נכלל בתחומי העיר ירושלים ומהם האינטרסים הישראליים בה? על אילו חלקים ממנה ניתן לנהל מו"מ ומה צריכים להיות גבולותיה?
 
בצל האלימות הגוברת, בדצמבר 2000 הציע נשיא ארה"ב מסמך עקרונות לפיתרון מדיני בירושלים. לפי "מתווה קלינטון", לישראל תהיה ריבונות על הכותל המערבי ו"בעלות סמלית" על הר הבית/חראם אל-שריף, שיהיה תחת ריבונות פלסטינית. הצדדים יהיו שותפים בחפירות הארכיאולוגיות והמבניות שבמעבה ההר. ירושלים המזרחית והעיר העתיקה יחולקו לפי קווים אתניים-דמוגראפיים: השכונות הישראליות יחוברו פיזית למערב העיר ויישארו בריבונות ישראל. השכונות הפלסטיניות יועברו לריבונות פלסטינית, יחוברו פיזית לגדה ויהוו את בירת פלסטין. ישראל קיבלה, רשמית, את מתווה קלינטון לחלוקת הריבונות בירושלים, עם הסתייגויות. הממשל האמריקאי קיבל את נכונותה של ישראל לקיים מו"מ על בסיס זה, ודחה את ההסתייגויות המהותיות יותר שהגישו הפלסטינים.
 
בין יולי 2000 לינואר 2001 התקיימו יותר מ-30 מפגשים בדרגים שונים בניסיון להגיע לפריצת דרך, אלא ללא הצלחה. בינואר 2001, הצדדים נפגשו שוב בטאבה לניסיון אחרות בסבב הדיונים הנוכחי. מפגש טאבה הסתיים בכישלון ותהליך המו"מ הוקפא. ביוני 2002 הציע "הקוורטט" מסמך עקרונות המוכר כ"מפת הדרכים לשלום" שקורא להקמתה של מדינה פלסטינית לצד ישראל שהתקבל רשמית גם הוא ע"י ישראל, אך נראה שאין לו משמעות מעשית. בשנת 2002, פרסמה הליגה הערבית את "יוזמת השלום הערבית" שמציעה נורמליזציה מלאה בין העולם הערבי כולו לבין ישראל בתמורה לנסיגה ישראלית לקווי 1967, בירה פלסטינית בירושלים המזרחית ופיתרון מוסכם לשאלת הפליטים על בסיס החלטת האו"ם 194. יוזמה זו זכתה להתעלמות גורפת מצד ממשלות ישראל ורק ב-2011 הוקמה קבוצה לא-רשמית בשם "יוזמת השלום הישראלית" כמענה ליוזמה הערבית.
 
החשובה מבין היוזמות הלא-רשמיות היא "יוזמת ז'נבה" אשר הושקה בדצמבר 2003 אחרי שנתיים של פגישות סודיות בין אישים ישראלים ופלסטינים, ביניהם כאלו שעסקו במו"מ הרשמי כמו יוסי ביילין ויאסר עבד-ראבו, יחד עם אישים בולטים מהחברה האזרחית. יוזמת ז'נבה פרסמה מודל להסכם קבע שאמור לשים קץ לסכסוך הישראלי פלסטיני ומבוסס על ההסכמים הרשמיים הקודמים, החלטות בינ"ל, מתווה קלינטון, מפת הדרכים ויוזמת השלום הערבית. יוזמת ז'נבה סיפקה פרשנות מעשית מפורטת למתווה קלינטון לחלוקת הריבונות בירושלים ולהיותה בירתן של שתי מדינות.
 
קבוצת עבודה נוספת שעובדת על תסריטים אפשריים לעיר וגיבשה חזון משותף לישראלים ולפלשתינים מורכבת מצוות רב-תחומי ומונחית על ידי מכון  פוטורה הישראלי וה-International Peace and Cooperation Center הפלשתיני. התסריטים מראים בבירור כי בהעדר מומנטום לקראת פתרון, יתדרדר המצב בעיר. על כן, אמורים התסריטים לשמש תמריץ למציאת פתרון מוסכם. הקבוצה גם גיבשה אסטרטגיות שעל הצדדים והקהילה הבינלאומית לנקוט על מנת להתקדם וכן תוכניות למניעת ההתדרדרות הצפויה. בסופם של ההסכמים, תישאר העיר "מחולקת פוליטית ומאוחדת גיאוגרפית."

ב-2011, דיווחה התקשורת שבמהלך שנת 2008, ראש ממשלת ישראל דאז, אהוד אולמרט, ושרת החוץ, ציפי לבני, ניהלו מו"מ עם הרשות הפלשתינית. על פי הדיווחים, הציע אולמרט שלטון בינלאומי על האגן הקדוש וצוות משותף שינהל את ירושלים המזרחי עד אשר יסוכם ההסדר הסופי. הפלשתינים מצידם גילו נכונות לוותר על רוב השכונות היהודיות במזרח העיר.  כמו כן, על פי הדיווחים בתקשורת, סוגית הר הבית לא נדונה בפרוטרוט, אם כי הצדדים הסכימו באופן עקרוני ש"ניתן למצוא פתרונות יצירתיים."
אולם, ראש הממשלה הנוכחי התנגד בפומבי לכל חלוקה של העיר ודחה את הצעותיו של אולמרט. יוזמה ירדנית להתניע מחדש את המו"מ הישיר, בנובמבר 2011, נכשלה אף היא.
 
ברור לכל שפתרון בירושלים יחייב עיסוק בשלושת המרכיבים של הקונפליקט - הדתי, הפוליטי והעירוני – בדרך שתאפשר לכל תושבי העיר לבטא את זהותם ההיסטורית, הרוחנית, הלאומית והתרבותית. בהיעדר פיתרון כזה, מעמדה המדיני של ירושלים כבירת ישראל צפוי להמשיך להיות לא מוכר על ידי אף מדינה חוץ מישראל והסיפוח החד צדדי של ירושלים המזרחית להיתפס כבלתי לגיטימי. התעקשותן של ממשלות ישראל להמשיך ולבנות בירושלים המזרחית מהווה מקור מתמיד למתיחות בין ישראל לבעלות בריתה הקרובות ביותר ותמיכת הממשלות בייהוד שכונות פלסטיניות באמצעות התנחלויות של ארגוני ימין צפויות לשים לאל כל ניסיון לפשרה ולנורמליזציה של היחסים בין ישראלים ופלסטינים בעיר. ירושלים היא לב ליבו של הקונפליקט הישראלי-פלסטיני ולכן גם ליבו של הפיתרון. גם בהיעדר משא ומתן רציני, צעדים חד צדדיים שמשנים את המצב בשטח צפויים להקצין את המציאות הקשה הקיימת ולמנוע את השגת הפיתרון לקונפליקט גם בעתיד.