הצעות חוק ותכניות ממשלה לצעדים חד-צדדיים הרסניים בגבולות ירושלים

בשנת החמישים לסיפוח ירושלים המזרחית מובילה ממשלת הימין שתי יוזמות חקיקה שעתידות לשנות מהותית את גבולות ירושלים הקיימים. יוזמות אלה: התיקון השני ל“חוק-יסוד: ירושלים בירת ישראל“ שכבר אושר בשינויים מסוימים על ידי הכנסת, והצעת החוק ”ירושלים ובנותיה“, חותרות לסיפוח דה פקטו של גושי ההתנחלויות מסביב לירושלים ולעקירתם מהעיר של כשליש מתושבי מזרח ירושלים החיים כיום בשכונות המזרח-ירושלמיות שמעבר לגדר ההפרדה. יוזמות חקיקה אלה אינן עולות בחלל ריק. הן מתחברות לשורה של תכניות מן השנים האחרונות שהמשותף להן הוא הניסיון לכפות עובדות טריטוריאליות-פוליטיות מכריעות בירושלים באצטלה של ”מהלכים מוניציפליים“. תכניות אלה, הנהגות ומקודמות מעל ראשיהם של תושבי ירושלים, יחבלו עמוקות בסיכויים לפתרון מדיני, יערערו את המרקם העירוני וקרוב לוודאי שיחריפו את העימות בירושלים. נייר זה מתאר ומנתח את יוזמות החקיקה והשלכותיהן על אופייה של ירושלים, על האוכלוסיות החיות בה ועל עתידה המדיני. בפרק הסיום הנייר מציע נקודות למתווה חלופי שמטרתו לחזק את סביבות החיים של שתי אוכלוסיות העיר, לטפח אופק חיובי להדברות בניהן ולקדם את התנאים לעתיד מוסכם. 

תוכן עניינים

I.   רקע        
א. גבולותיה הטריטוריאליים והדמוגרפים של ירושלים     
ב. השכונות המזרח ירושלמיות מעבר לגדר ההפרדה      
ג.  גבולות ירושלים בחקיקה הישראלית 
                  
II.  א. התיקון השני ל"חוק-יסוד: ירושלים בירת ישראל"  
א. 1 הצעת החוק
א. 2 נוסח ההצעה שאושר  
ב. הצעת החוק "ירושלים ובנותיה" 

III.  צעדים נוספים לקידום שינויים חד צדדים של גבולות ירושלים (תכניות ממשלה וסיעת המחנה הציוני) 

IV.  ההשלכות של הצעות החוק והתכניות המתלוות אליהן 
א. השלכות מדיניות 
ב. השלכות הומניטריות 
ג. השלכות אורבניות 

V. עמדה מסכמת: ירושלים, ביתם של שני עמים ובירתם לעתיד 

I. רקע
א. גבולותיה הטריטוריאליים והדמוגרפים של ירושלים
ביוני 1967 סיפחה ישראל את ירושלים המזרחית, שהיתה תחת שלטון ירדני, וכשישים קמ"ר נוספים משטחי הגדה המערבית המקיפים אותה (המהווים מאז יחידה כוללת אחת – ירושלים המזרחית) וצירפה אותם אל המרחב המוניציפלי של העיר. כשליש מהשטח המסופח הופקע לטובת בניית שכונות/התנחלויות הענק הישראליות אשר הוקמו לאורך קו הסיפוח. שטחים נוספים הופקעו באופן רשמי או בפועל על ידי כך שהוכרזו כגנים לאומיים או שטחים ירוקים. לתושבים הפלסטינים החיים במזרח ירושלים ניתן מעמד של תושבי קבע ללא שייכות למסגרת האזרחית והפוליטית שספחה אותם אליה. בדרך זו ביקשה ישראל ליצור אבחנה בין מגורים בעיר לבין זיקה אליה כישות פוליטית וסימבולית ולהעמיד את הקיום הפלסטיני בעיר על תלות וארעיות. בכך יצרה ישראל מצב שאין שני לו בעולם: קהילה לאומית אתנית נעדרת זכויות אזרחיות ופוליטיות בתוך ישות פוליטית המגדירה את עצמה, משפטית ומדינית, כדמוקרטית.
מאז 1967 פעלה ישראל לביצור רוב יהודי מוצק בירושלים באמצעות תמריצים ובנייה מאסיבית לישראלים, והגבלות חוקיות, תכנוניות ובירוקרטיות על הבנייה הפלסטינית ועל מעמד התושבות. חרף המדיניות שהנהיגה ישראל בירושלים, הרוב היהודי בה הצטמצם במהלך השנים. השאיפה הישראלית לרוב של 70% יהודים מול 30% פלסטינים הומרה בתחזיות של 40%-60% בהתאמה. בתגובה לכך הגבירו מעצבי המדיניות הישראלים את מאמציהם לחזק את האחיזה הישראלית בשטחי ירושלים המזרחית ולדחוק את התושבים הפלסטינים ממנה. למרות זאת, במהלך 50 השנים שחלפו מאז סיפוח מזרח ירושלים נוצרה גם תלות הדדית בין שני חלקי העיר, ולצד המתיחות הקיימת התהוו איזונים עדינים המאפשרים את חיי היומיום בעיר בימי שגרה ומסייעים להורדת המתיחות בתקופות משבר. לדוגמא: 40% מכוח העבודה במזרח ירושלים עובדים כיום במערב העיר ועם השנים נוצרו מרחבים ציבוריים המשמשים את שני חלקי העיר, אף כי שני הצדדים ממשיכים לשמור על זיקותיהם הלאומיות והפוליטיות.  מציאות זו, של איזונים הכרחיים, מוכרת לתושבי העיר, ישראלים ופלסטינים, גם אם פוליטיקאים נוטים להתעלם ממנה. 
בשנות התשעים התפתחה תפיסת "ירושלים רבתי". מעצביה חתרו ליצור מצג מלאכותי של רוב יהודי בירושלים על ידי הרחבת גבולות העיר פעם נוספת באופן שיכללו את שלושת גושי ההתנחלויות המקיפים אותה: גבעת זאב מצפון, מעלה אדומים ממזרח וגוש עציון מדרום. במקביל פעלו מעצבי המדיניות הישראלית לתחום ולהטיל מגבלות נוספות על האוכלוסייה הפלסטינית בירושלים באמצעות שלילה גורפת של מעמד התושבות, הקשחת ההגבלות על בנייה בתוך העיר והעלמת עין מגטאות הבנייה הפרועה שהחלו לצמוח מכורח הנסיבות בשני אזורי קצה של העיר – באזור כפר עקב-סמיראמיס בצפונה ובאזור מחנה הפליטים שועפט בצפון מזרחה.
גדר ההפרדה שבנייתה החלה בשנים 2003-2004 נועדה להוות מכשול בטחוני אך בתכנונה ניתן משקל רב להחלטות פוליטיות המוציאות מן הכוח אל הפועל את תפיסת "ירושלים רבתי". תוואי הגדר "עוטף ירושלים" תוכנן כך שיקיף את שלושת גושי ההתנחלויות מצפון, דרום ומזרח העיר בעומק הגדה המערבית. עם זאת, בשל התנגדות בינלאומית בנייתו לא הושלמה. בירושלים עצמה הגדר הפרידה מהעיר את אזור כפר עקב-סמיראמיס בצפון העיר ואת אזור מחנה שועפט בצפון מזרחה הכולל גם את השכונות: ראס שחאדה, ראס חמיס ודחית א-סלאם. בשכונות אלה מתגוררים כיום כשליש מתושבי מזרח ירושלים, בעלי מעמד התושבות, אך גדר חוצצת בינם לבין עירם וכל כניסה אליה כרוכה בחציה של מחסום על כל הכרוך בכך. באופן רשמי מדובר בשטח ירושלים ובתושבים המשלמים מיסים לעירית ירושלים, תורמים לכלכלת העיר ומעורבים בהווייתה; באופן מעשי, מדירות הרשויות הישראליות את רגליהן משכונות אלו ומפקירות אותן לגורלן. בשנים האחרונות ניכרת האצה בניסיונות להביא לעקירתן המלאה של השכונות מעבר לגדר מירושלים וזאת הן באמצעות חקיקה והן באמצעות תכניות ממשלה (להלן). 
ב. השכונות המזרח ירושלמיות מעבר לגדר ההפרדה 
יותר מעשור מאז נבנתה גדר ההפרדה שלוותה בהתחייבות ממשלתית לספק לתושבי השכונות המזרח ירושלמיות שנותרו מעבר לגדר את כל השירותים והצרכים המגיעים להם כתושבי העיר , זנחו אותם הרשויות כמעט לחלוטין והם חיים ללא שירותים ותשתיות מינימליים, ללא פיקוח על תנאי המגורים, ללא מוסדות ציבוריים או מוסדות חינוך ורווחה ראויים ותחת חשש מתמיד שישראל מתכוונת לנתק אותם לגמרי מירושלים. בשני האזורים, שמצפון ומצפון מזרח לגדר חיים כיום כ-120,000 תושבים, המהווים כשליש מתושבי מזרח ירושלים כולה. רוב התושבים בשכונות שנותרו מעבר לגדר הם בעלי מעמד התושבות וקשורים לעיר בקשרי לידה, קהילה, משפחה, פרנסה וזהות אך נקרעו ממנה בפועל בעשור האחרון. תושבים אלה חיים באזור הנמצא בשליטה ואחריות מלאות של מדינת ישראל ועירית ירושלים אך לא זוכים כמעט לאף אחד מהזכויות והשירותים המוקנים להם על פי החוק הישראלי שתחתיו הם חיים. 
בניגוד לרושם אותו מבקשים מצדדי התכניות החד צדדיות (מהימין ומהמרכז-שמאל, להלן) ליצור, לא מדובר באזורים שלהם קשר מקרי לירושלים, אלא בשכונות אינטגרליות של מזרח ירושלים שמאז 1967 התפתחו כשכונות אורבניות בתוך המרחב המוניציפלי הירושלמי. השימוש בביטוי "כפרים" בהתייחס לשכונות הפלסטיניות (בתוך ומחוץ לגדר) הרווח בשיח התכניות החד צדדיות הוא אנכרוניסטי ומגמתי. כשם שהשכונות/התנחלויות שבנתה ישראל בשטח מזרח ירושלים הפכו למציאות שיש להתחשב בה, כך גם השכונות הפלסטיניות שסופחו אל העיר הפכו עם השנים לחלק אינטגרלי ממנה. יתרה מזו, בשל המדיניות אותה נקטו ממשלות ישראל - מניעת תכנון והטלת הגבלות קשות על הבניה בירושלים המזרחית, לצד שלילת מעמד התושבות של תושבים שחיפשו מענה למצוקת הדיור בפרברים מחוץ לעיר - הפכו השכונות הירושלמיות שמעבר לגדר לברירת המחדל של עשרות אלפי מזרח ירושלמים שהיגרו אליהן מהשכונות המזרח ירושלמיות שבתוך גדר ההפרדה. בשכונות שנותרו מעבר לגדר, שבהן פיקוח הרשויות על הבניה רופף ולמעשה לא קיים יכלו התושבים למצוא דיור זמין וזול יחסית מבלי לאבד את מעמד התושבות שכן הן מצויות, כאמור, בתוך גבולותיה המוניציפליים של ירושלים. על הביטחון היחסי הזה נאלצו התושבים לשלם במחיר כבד של תנאי חיים ירודים במיוחד וחשש מתמיד מפני תכניות לניתוקם המלא מהעיר. כתוצאה מכך, בשכונות מעבר לגדר חיים כיום כשליש מתושבי ירושלים המזרחית. רובם עברו אליה בעשור האחרון משכונות מזרח ירושלמיות המצויות בתוך הגדר בשל מצוקת דיור וקיום חריפה והם מתרכזים בשכונות הצפופות והמוזנחות שמעבר לגדר כדי להבטיח את הישארותם בתחומיה של ירושלים, שבה מצויים חיי המשפחה והקהילה שלהם ושאליה הם קשורים כלכלית, חברתית, תרבותית והיסטורית. לכן כל שינוי במעמדן של שכונות אלה הוא בעל השפעה מרחיקת לכת על אוכלוסיית מזרח ירושלים כולה. 

 
ג. גבולות ירושלים בחקיקה הישראלית
  ב-1967 סיפחה ישראל את שטח מזרח ירושלים והחילה עליו את המשפט השיפוט והמנהל שלה. 
הצעדים המשפטיים החד צדדיים בהם נקטה ישראל במזרח ירושלים לא שינו את הסטטוס המשפטי של מזרח ירושלים מבחינת הדין הבינלאומי.  עמדת כל מדינות העולם ובכללן ארצות הברית נותרה בעינה ולפיה אין הכרה בסיפוח (דה פקטו או דה יורה) של מזרח ירושלים לישראל, ואין הכרה בריבונות ישראל במזרח ירושלים. אף על פי כן ישראל נוהגת מאז 1967 בשטח מזרח ירושלים כבשטח המצוי בריבונותה המלאה. 
בשנת 1980 (על רקע הסכמי השלום עם מצרים) חוקקה הכנסת את "חוק-יסוד: ירושלים בירת ישראל" אשר נועד להקשות על ממשלה שתבקש לוותר על שטח כלשהו מן השטח שסופח לירושלים ב-1967. החוק קובע כי "ירושלים השלמה והמאוחדת היא בירת ישראל" (סעיף 1). כמו כן קובע החוק כי ירושלים היא מקום מושבם של מוסדות השלטון; המקומות הקדושים יהיו שמורים מפני פגיעה; והממשלה תשקוד על פיתוחה של ירושלים לרבות באמצעות מתן מענק שנתי מיוחד (סעיפים 2-4).
הקהילה הבינלאומית הגיבה לחקיקת "חוק-יסוד ירושלים בירת ישראל" בהחלטה 478 שהתקבלה במועצת הביטחון של האו"ם והגדירה את חוק היסוד כבלתי קביל וחסר משמעות. ההחלטה עברה בתמיכתן של 14 מדינות חברות, ללא התנגדות ובהימנעות של ארה"ב. בעקבות ההחלטה העבירו כל המדינות שהחזיקו שגרירויות בירושלים את מקום מושבן לתל אביב ומאז לא שוכנת בירושלים אף לא שגרירות אחת.  
בשנת 2000 תוקן "חוק-יסוד ירושלים בירת ישראל" ונוספו לו סעיפים שנועדו לחשק עוד יותר כל אפשרות למשא ומתן עתידי על העיר. סעיפים אלה הבהירו שהחוק חל על כל השטח שסופח ב-1967 (סעיף 5),  וכי לא תועבר כל סמכות המתייחסת לתחום ירושלים בגבולות הסיפוח לגורם זר (סעיף 6). עוד קבע החוק (סעיף 7) כי סעיפים 5 ו-6 יהיו משוריינים וכדי לשנותם יש לחוקק חוק-יסוד שיתקבל ברוב של 61 חברי כנסת. 
בנוסף לאיסור הגורף על העברת שטחי ירושלים שנקבע בתיקון ל"חוק-יסוד ירושלים בירת ישראל", נחקק בשנת 2014 "חוק-יסוד משאל עם". חוק זה  קובע שתי חלופות לאשרור החלטת ממשלה הכוללת, בהסדר מדיני או באקט חד צדדי, ויתור על שטח ריבוני ישראלי: אישור ההסכם ברוב של 61 חברי כנסת ובנוסף השגת רוב במשאל עם; או אישור ההסכם ברוב של 80 חברי כנסת ללא צורך בעריכת משאל עם. "חוק-יסוד משאל עם" נקבע כחוק משוריין שלא ניתן לשנותו אלא בחוק-יסוד של 61 חברי כנסת. 

II. מהלכי החקיקה החדשים
א. תיקון לחוק-יסוד ירושלים 2017
ביולי 2017 הגישו השרים בנט ואלקין תיקון מחשק נוסף ל"חוק-יסוד ירושלים בירת ישראל". הצעת החוק שאושרה בבהילות בקריאה ראשונה בכנסת, טרם צאתה לפגרת הקיץ ב-26 ביולי 2017 קובעת כי: סעיף 6 ל"חוק-יסוד ירושלים בירת ישראל" האוסר על העברת שטח מירושלים לגורם זר ישוריין מעתה ברוב של 80 חברי כנסת (ולא 61). סעיף 7 קובע כי ניתן לשנות את סעיף 6 (הקובע את דרישת הרוב של 80 חברי כנסת) ברוב של 61 חברי כנסת.
עוד קובע התיקון ל"חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל" כי סעיף 5 שקבע כי חוק זה חל על כל שטח הרחבת תחום ירושלים מ-1967 (שטח הסיפוח) יבוטל. במקומו הוכנסה תוספת לסעיף 6 הקובעת כי כל השטח המהווה כיום חלק מתחום עיריית ירושלים, הוא שטח שאסור להעביר לגורם זר. ביטול סעיף 5 נועד להבטיח כי אין מניעה חוקית לערוך שינויים מוניציפאליים בתחום השיפוט של ירושלים. במילים אחרות, התיקון לחוק מבחין בין ויתורים טריטוריאליים-מדיניים האסורים על כל שטחה של ירושלים כיום ואף מקשה עוד יותר על אישורם, לבין "שינויים מוניציפליים" שלדידם, מבהיר התיקון בחוק, נוהגת ירושלים ככל רשות מקומית אחרת. 
כפי שנבהיר בהמשך, האבחנה המשפטית בין "ויתורים טריטוריאליים" ל"שינויים מוניציפאליים" (התיקון לסעיף 6) נועדה ליצור מרחב תמרון מקסימלי לסיפוח דה-פקטו של שלושת גושי ההתנחלויות הסובבים את ירושלים באצטלה של התרחבות "אורבנית", ולניתוק "מוניציפלי" של שכונות פלסטיניות מירושלים וזאת מבלי לוותר פורמלית על השליטה הריבונית עליהן. תמונה זו מתבהרת באופן מלא באמצעות הצעת החוק השנייה הנדונה להלן. 
ב. הצעת חוק ירושלים ובנותיה 
"הצעת חוק: ירושלים ובנותיה" שהונחה על שולחן הכנסת על ידי ח"כ קיש והשר ישראל כ"ץ ב-10 ביולי 2017 מבקשת להרחיב את גבול השיפוט של ירושלים כך שיכלול את הרשויות המקומיות בשלושת גושי ההתנחלויות: מעלה אדומים (הכולל גם את שטח E1), גוש עציון וגבעת זאב. בדומה לתיקון לחוק-יסוד ירושלים, המהלך מוגדר כשינוי מעמדן המוניציפלי של הרשויות המקומיות בתוך גושים אלה.  גרסה קודמת של הצעת החוק כללה גם את החלת החוק הישראלי על הרשויות שנמנו בהצעת החוק, אולם רכיב זה הוצא מן ההצעה שהונחה לבסוף על שולחן הכנסת. עם זאת, גם בגרסתה המצומצמת קשה לטעות במשמעות הפוליטית של הצעת החוק המגובה גם בהצהרות יוזמיו ומקדמיו – סיפוח הגושים ו"יצירת מטרופולין יהודי גדול עם רוב יהודי מוצק". 
 על פי הצעת החוק, לרשויות המקומיות שיסופחו לירושלים: עיריות בית"ר עילית ומעלה אדומים, המועצות המקומיות גבעת זאב ואפרת והמועצה האזורית גוש עציון, יינתן מעמד של עיריות-בת של ירושלים והן יבחרו במועד הבחירות לעירית ירושלים.  בו בזמן, ימשיכו הרשויות שיהפכו לעיריות-בת ליהנות מאוטונומיה מוניציפלית. הצמדת תאריכי הבחירות לרשויות המקומיות המדוברות ולעירית ירושלים נועדה לסלול את התנאים לכך שתושבים ברשויות המדוברות יצביעו בבחירות המוניציפליות גם לרשויות המקומיות שבהן הם מתגוררים וגם לעירית ירושלים. באופן זה מבקשים מובילי החוק לשנות את המאזן הדמוגרפי בעיר לאלתר, ולגמד לעתיד את כוחם האלקטורלי של תושבי העיר הפלסטינים היה ויחליטו לממש את זכותם לבחור לעירית ירושלים.
הצעת החוק קובעת קטגוריה שניה של אזורים שיקבלו מעמד של עיריות-בת של עירית ירושלים והן "השכונות של ירושלים המופרדות ממנה באמצעות גדר ההפרדה". בקטגוריה זו מונה הצעת החוק שלוש עיריות-בת: מחנה שועפט, כפר עקב וענאתא. בכך מבקשים יוזמי החוק להשלים את המהלך החקיקתי שמטרתו כדברי השר כ"ץ: "לחזק את ירושלים בהוספת אלפי תושבים יהודים לעיר ובמקביל להחליש את האחיזה הערבית בבירה". 
III. צעדים נוספים לקידום שינויים חד צדדים של גבולות ירושלים (תכניות ממשלה וסיעת המחנה הציוני)
התיקון ל"חוק-יסוד ירושלים בירת ישראל" והצעת החוק "ירושלים ובנותיה" הונחו על שולחן הכנסת בנפרד, אולם הם מבטאים מגמה משותפת המתגבשת בקרב המפלגות המובילות את הקואליציה - להכשיר באופן חד צדדי גבולות חדשים לירושלים שיכללו את סיפוח גושי ההתנחלויות בסביבתה ואת ניתוק השכונות המזרח ירושלמיות שהגדר הפרידה מהעיר. הכוונה לנתק מירושלים את השכונות שנותרו מעבר לגדר הופיעה עוד קודם ליוזמות החקיקה האחרונות בהצהרות של מקבלי החלטות בכירים.  לאחרונה, לא רק שרבו ההצהרות בכיוון זה, ישנם סימנים גוברים לכך שהממשלה מגבשת תכניות אופרטיביות ואף עברה ליישום מעשי של חלק מהן.  כך למשל בישיבת הממשלה מיום 28 במאי 2017 שיוחדה לירושלים ושבה הוחלט על הקצאת תקציבים ל"טיפול במפגעים סביבתיים בשכונות הערביות בירושלים" נקבע ייעוד התקציב רק "לשכונות הערביות בירושלים בגבולות גדר הביטחון" (החלטה מס' 2684 ).  האבחנה בין השכונות המזרח ירושלמיות בתוך הגדר ומחוצה לה קיבלה חיזוק נוסף בדברי השר אלקין בדיון שהתקיים למחרת בוועדת הפנים של הכנסת ב-29 במאי 2017 ובה דיווח השר כי תכנית לפיתוח תשתיות הביוב במזרח ירושלים לא תכלול את שכונות מזרח ירושלים שמעבר לגדר.  לקראת חגיגות החמישים לסיפוח מזרח ירושלים (מאי 2017) גם פורסמה תכניתה של ח"כ ענת ברקו, שהוגשה לראש הממשלה, המציעה לשנות את גבולות ירושלים כך "שתוסר אחריות מוניציפלית ישראלית משורה ארוכה של שכונות פלסטיניות במזרח ירושלים... שרובן המכריע לא היה בתחומי השיפוט של העיר בכל ההיסטוריה שלה".  במקביל התפרסם כי במגעים בין לשכת נתניהו לצוות המשא ומתן של הנשיא טראמפ הועלו מן הצד הישראלי רעיונות ברוח זו.  עוד קודם לכן, לאחר אירועי הר הבית באוקטובר 2015 הודלף, ככל הנראה במכוון, מישיבת ממשלה כי נתניהו שוקל לשלול את מעמד התושבות של כ- 100,000 תושבי השכונות מעבר לגדר. 
עד לא מזמן הטיל נתניהו וטו על קידום התיקון ל"חוק-יסוד ירושלים בירת ישראל". אך עם פרוץ אירועי הר הבית ביולי 2017 אפשר את ההצבעה עליו בקריאה ראשונה בכנסת ואף הורה לקדם את הצעת החוק "ירושלים ובנותיה".  התיקון ל"חוק-יסוד ירושלים בירת ישראל" - המחשק עוד יותר את האיסור בחוק על העברת חלק מהשטח שסופח לירושלים ב-1967 לידי גורם זר - סותר לכאורה את הצעתה של ח"כ ברקו, שזכתה לתמיכת נתניהו, להעביר את השכונות מעבר לגדר ואולי אף שכונות נוספות במזרח ירושלים לאחריות הרשות הפלסטינית. למעשה אין מדובר בסתירה מהותית. כל ההצעות  חותרות לביצור הרוב הדמוגרפי בירושלים הגדולה (רבתי) ולעקירה מסיבית של תושבים ממזרח ירושלים, ומבקשות לנצל הזדמנויות, אמצעים ואירועים ביטחוניים ופוליטיים שונים להשגת מטרה זו. יש להניח גם שנתניהו וברקו ערים לכך שיתקשו להשיג שיתוף פעולה עם הרשות הפלסטינית לצעדים חד צדדיים הפוגעים בתושבי מזרח ירושלים ובאינטרסים הפלסטינים הכלליים. הצגת תכניתם כמהלך שיעשה בתיאום כביכול עם הצד השני נועדה, בחלקה לפחות, לצרכים הסברתיים.
בשנתיים האחרונות עלו גם מקרב סיעת המחנה הציוני בכנסת, תכניות להפרדה חד צדדית של שכונות פלסטיניות במזרח ירושלים והעברתן, כביכול, לידי הרשות הפלסטינית. כל חמשת המועמדים בבחירות לראשות מפלגת העבודה שהתקיימו ביולי 2017 הביעו תמיכה בגרסאות שונות של תכניות אלה וח"כ הרצוג כראש הסיעה בשעתו הביע תמיכה עקרונית בתכנית נתניהו-ברקו .  למרות שתכניות סיעת המחנה הציוני מוצגות כתכניות התומכות בפתרון שתי המדינות, לו היה להן סיכוי להתממש בפועל, הן היו מקשות מאוד על התכנותו ועל תנאי הפתיחה של משא ומתן עתידי (להלן).
IV.  ההשלכות של הצעות החוק והתכניות המתלוות אליהן
א. השלכות מדיניות
בניגוד למינוח שבו משתמשים מנסחי הצעות החוק, משמעותם של מהלכי ההרחבה וההפרדה החד צדדיים המוצעים בהן חורגת בהרבה מההיבט "המוניציפלי". מדובר במהלך ראשון מאז סיפוח ירושלים המזרחית ב-1967 לסיפוח דה פקטו של שטחים מהגדה המערבית לישראל, ובמקביל בעקירה מאסיבית של תושבים פלסטיניים מירושלים. מהלכים אלה סותרים את החוק הבינלאומי ואת החלטות מועצת הביטחון של האו"ם, כולל החלטה 2334 שהתקבלה בדצמבר 2016, והם מיועדים באופן מוצהר להוות מכשול קריטי לפתרון שתי המדינות ולעתיד מוסכם.
הדברים נכונים גם באשר לתכניות המוצעות היום מקרב סיעת המחנה הציוני. בניגוד לרושם שאותו הן מבקשות ליצור, תכניות אלה לא יסייעו לשבור את הטאבו הישראלי על חלוקה מדינית בירושלים. להיפך, הן יעמיקו את שליטתה של ישראל על ליבת ירושלים המזרחית - העיר העתיקה וסביבתה המורחבת – אזורים המאוכלסים בצפיפות בתושבים פלסטינים ועומדים בלב הסכסוך הישראלי-פלסטיני. למעשה, העיקרון של חלוקה מדינית בירושלים ויסוד שתי בירות בירושלים על בסיס קווי 1967 עם תיקוני גבול מוסכמים ומוגבלים - עקרון יסוד בפתרון שתי המדינות -  הוצא מכלל תכניות אלה. על הכרחיותו של עקרון זה הסכימו כל מנהיגי מפלגת העבודה שהשתתפו במשאים ומתנים מדיניים מאז תהליך אוסלו. מדובר בתכניות שיבתרו את ירושלים המזרחית ויעקרו את אפשרותו של פתרון בר קיימא בעתיד ובינתיים יהיו להן השלכות הומניטריות ואורבניות קשות (להלן). במקום לדרוש מהממשלה לחזור לשולחן המשא ומתן המדיני, ובינתיים לפעול בנחישות לחידוש ומיסוד אפיקי שיח ישראלי-פלסטיני אלטרנטיביים, מחזקים מצדדי הצעדים החד צדדיים, מדעת ושלא מדעת, את עמדת הממשלה ש"אין פרטנר" ומטעינים את מציאות החיים בעיר במתיחות נוספת. 
מהלך ההתנתקות מעזה הוא דוגמא מוחשית לתוצאות המזיקות של מהלכים חד צדדיים שאינם נעשים בשיתוף עם  המנהיגות הפוליטית של הצד השני ואינם מניחים את התשתית ההכרחית ואת התמיכה הבינלאומית שיבטיחו את הצמיחה והיציבות העתידית של האזור. הרס סביבות החיים של תושבי מזרח ירושלים בתוך ומחוץ לגדר ויצירת ואקום שלטוני באצטלה זו או אחרת, בנוסף לביתור הגדה המערבית באמצעות צעדי הסיפוח רק יחלישו את ההנהגה הפלסטינית המתונה, ירחיקו פתרון בר קיימא וקרוב לוודאי שיביאו להסלמת הסכסוך. 
ב. השלכות הומניטריות
הצעות החוק והתכניות המלוות אותן מבקשות לעקור מן העיר תושבים פלסטינים החיים בה, ולהוסיף לה באופן מלאכותי תושבים יהודים שאינם מתגוררים בה. בנוסף להיבטים הפוליטיים המובהקים, למהלכים אלה צפויות השלכות הומניטריות קשות ושני ההיבטים קשורים האחד בשני. רשות מקומית היא מערך מורכב המבטא זיקות מרחביות, קהילתיות ופוליטיות. בניגוד לרשויות המקומיות שבגושי ההתנחלויות שהוקמו מלכתחילה כרשויות נפרדות עם כל התשתיות הפיזיות והקהילתיות וההעדפות התקציביות הנלוות, השכונות שנותרו מעבר לגדר הן חלק מן המרחב המזרח ירושלמי והן תלויות בו בקשרי קהילה, זהות, פרנסה ומשפחה. ניסיון העבר מלמד שכל ההבטחות שניתנו לשכונות אלה, שיסופקו להם השירותים והתשתיות הנדרשים להן, נותרו בגדר הבטחות בעלמא. בהצהרות שליוו את הצעות החוק חזרו מוביליהן על הצורך "להגביר את המשילות" בשכונות מעבר לגדר. במילים אחרות, השקעות ממשלתיות, אם בכלל יופנו לשכונות אלה, קרוב לוודאי שיוקצו להגברת אמצעי שיטור ופיקוח ופחות לשירותים ותשתיות.   התנאים הירודים במקום, שיוחרפו על ידי המהלכים הכפויים המוצעים, והיעדר כוח אזרחי להשפיע על מוקדי קבלת החלטות וחלוקת משאבים שלטוניים, אינם מאפשרים יצירתן, יש מאין, של רשויות מקומיות חיוניות ומתפקדות. רשויות אלה, אם יקומו, יהיו נתונות בלימבו גאוגרפי, תשתיתי ומערכתי וישמשו לכל היותר עלה תאנה רצוץ לעקירת למעלה מ- 100,000 תושבי מזרח ירושלים מעירם ולהידרדרות חריפה נוספת בתנאי חייהם ובזכויותיהם.
נבקש להתייחס כאן גם למרכיב שלילת מעמד התושבות המופיע באופן מפורש בחלק מן התכניות  ואילו באחרות הוא נרמז כאופציה או למצער, עולה מהן פיחות מהותי בהגנות המשתמעות ממנו. אף כאן מדובר במהלך החורג בהרבה מההיבט "המוניציפלי" והוא בעל היבטים פוליטיים והומניטאריים כאחד. מעמד התושבות מגדיר את מעמדם של תושבי מזרח ירושלים בקולקטיב הפוליטי השולט על עירם. שלילתו וניתוקם הפיזי מהעיר יגזלו מהם לא רק "סל שירותים" (חלקי ככל שיהיה) אלא גם את מעמדם האזרחי-פוליטי היחיד ואת מכלול החיבורים המשפחתיים, הקהילתיים והמרחביים המרכיבים את חייהם ואת חופש התנועה לממש אותם. לצורך זה יש להזכיר את פסיקת בית המשפט העליון מיום 14 במרץ 2017 שבה נימק השופט פוגלמן את פסיקתו בעניין מעמד התושבות  בכך שיש להתחשב במצבם הייחודי של כלל תושבי מזרח ירושלים "שבשונה מעניינם של מי שהיגרו לישראל ומבקשים לקבל בה מעמד – הם בעלי זיקה חזקה למקום מגוריהם, כמי שנולדו בשטח זה – ולעיתים אף הוריהם והורי הוריהם נולדו בו – והם מקיימים בו חיי משפחה וקהילה במשך שנים" (פסקה 19).  באותה פסיקה הגדיר השופט מזוז בנימוקיו את מעמדם של תושבי מזרח ירושלים כ"תושבים ילידים".
בניגוד לעמדת שופטי בג"צ, מצדדי התכניות החד צדדיות רואים בתושבי מזרח ירושלים נתינים פאסיביים וחסרי זכויות שניתן לעקור ממקום למקום ללא התחשבות במעמדם המוקנה להם מתוקף החוק הישראלי, זיקותיהם לעיר, וסביבות חייהם. אולם ניסיון העבר מלמד שתושבי מזרח ירושלים התנגדו במהלך השנים, לרוב באמצעים לא אלימים, למהלכים שנועדו לפגוע בתנאי קיומם ובזכותם לעיר. תושבי מזרח ירושלים נצמדו לאדמתם ולשכונותיהם למרות ההגבלות החמורות על הבניה ומדיניות הפינויים והריסות הבתים; עם בניית גדר ההפרדה והתגברות מדיניות שלילת התושבות חזרו עשרות אלפי תושבים שהתגוררו בפרברים מחוץ לעיר להתגורר בתוך העיר גם אם הדבר היה כרוך בירידת תנאי החיים והמגורים; המעבר המאסיבי לשכונות מעבר לגדר (שבתוך גבולות העיר) אף הוא התרחש כתגובה הישרדותית למחסור וליוקר המגורים במזרח ירושלים, כתוצאה מהמציאות המתוארת, ולמדיניות שלילת התושבות.  במקרה של נקיטת צעדים מעשיים לניתוק השכונות מעבר לגדר ו/או לשלילת תושבות גורפת של תושביהן יש לצפות לגל נוסף של חזרה אל העיר שבתוך הגדר שכבר עתה סובלת ממחסור חמור של  תשתיות, שירותים מוסדות חינוך ואפשרויות דיור נאותות. התוצאה תהיה הדרדרות נוספת של תנאי החיים והתשתיות בשכונות המזרח ירושלמיות (שבתוך הגדר) ולחץ גדל על המערכות העירוניות בכללן. במציאות זו של מחסור גדל והולך באפשרויות דיור וקריסת תשתיות יש לצפות לגידול במספר התושבים הפלסטינים השוכרים או קונים דירות בשכונות ישראליות: פסגת זאב, ארמון הנציב והגבעה הצרפתית. תופעות אלו שיתרחשו תחת תנאים של אי ודאות, פחד ובהילות צפויים להעלות באופן ניכר את מצבי החיכוך וההתלקחות בעיר. אלפים רבים אחרים יוותרו מעבר לגדר ההפרדה, עקורים מעירם ונתונים במסגרות פיקטיביות כאלה או אחרות שלא יהיו אלא מובלעות ענק של מצוקה וייאוש שאינן מחוברות לשום מקום. אך גם אם יופרדו לחלוטין מירושלים, ישראל לא תוכל להתנער ממשבר פוליטי, אורבני והומניטרי חמור שייוצר באחריותה ויהווה קרקע לאיבה מסלימה במרחק גדר אחת בלבד מירושלים. 
ג. השלכות אורבניות 
שתי הצעות החוק עלולות לגרום פגיעה קשה במרחב האורבני ובכל תושבי ירושלים. גם כאן מדובר בהיבט שאינו מנותק מההקשר המדיני או ההומניטרי, אך בדרך כלל אינו מקבל התייחסות מספקת ולכן יש לדון בו גם בנפרד.
בדיון במליאת הכנסת שבו עבר בקריאה ראשונה התיקון לחוק-יסוד ירושלים (26 ביולי 2017) אמרה חברת הכנסת יעל כהן פארן מסיעת המחנה הציוני את הדברים הבאים: "החוק מנסה להכפיף עיר חיה למטרות פוליטיות... ערים מוצלחות הן ערים חופשיות המאורגנות [להבטיח] חיים חופשיים לכל התושבים... אתם [מובילי החוק] מוּנַעים משנאה ומהרצון לשלוט על האחר. ראינו מה קורה כשמנסים לדכא את השני..."   דבריה של ח"כ פארן נותנים ביטוי לפער הקריטי בתפיסת העיר כפי שהיא משתקפת בתהליכי החקיקה ועיצוב המדיניות, הרואים בה בעיקר סמל לאומי בלעדי וסוגיה טריטוריאלית-דמוגרפית, לבין העיר כמקום חי ואורגני המהווה מארג עדין של סביבות קיום, אורחות חיים ומבני קהילה וחברה. החקיקה והתכניות המלוות אותה מבקשות לכפות שינויים רדיקליים על  מבנה העיר, שטחיה ואוכלוסייתה, מבלי שנעשתה כל הערכה כיצד ישפיעו מהלכים אלה על חיי העיר ותפקודיה, מבלי להיוועץ במומחים לתכנון וניהול ערים ומבלי לשתף את תושביה, ישראלים ופלסטינים, ולהתחשב באופני חייהם בעיר ותפיסתם אותה. בעיני מובילי החקיקה/תכניות ירושלים היא טריטוריה על-מקומית,  מופקעת מתושביה ומההיסטוריה שלה כמקום, שניתן באבחה אחת: לספח לה כ- 140,000 בני אדם שאינם חיים בה ולעקור ממנה מספר דומה של תושבים שחיים בה, קשורים אליה בקשרי משפחה וקהילה ותורמים לכלכלתה ולאורחות חייה; להכפיל ויותר את שטחיה ללא קשר לכל מה שמגדיר אותה כמקום ולנתק ממנה שטחים שמזה חמישים שנה הם חלק אינטגרלי ממנה; להעניק זכות בחירה למועצת העיר לעשרות אלפי אנשים שאינם מתגוררים בה או משלמים לה את מסיהם; ולכפות עליה בלון ניסוי בדמות "ערי בת" שאין לו כל תקדים בארץ. 

אכן מהלכים דומים קבעו את גבולות הסיפוח ב-1967 אולם תיקון הבעיות שנוצרו ב-1967 לא יושג על ידי צעדים כפויים נוספים שיביאו להרס המערך העירוני וסביבות חיים נוספות. ירושלים הפכה במהלך השנים לעיר הענייה בין הערים הגדולות בישראל וסובלת מזה שנים מהגירה שלילית של אוכלוסיותיה המבוססות.  במקום גישה כוחנית יש צורך בהכרה באילוצי המציאות שנוצרה מאז 1967ובאיזונים הדקים המאפשרים, לרוב, את שגרת קיומה, ובהובלת מהלכים עדינים ומוסכמים שיכולים לשפר את חייהן וביטחונן של שתי אוכלוסיות העיר בהווה ולהוות בסיס לעתיד פוליטי מוסכם ובר קיימא. מהלכים אלה חייבים לכלול חיזוק משמעותי של תנאי החיים, התשתיות והשירותים במזרח ירושלים והגנה מוחלטת על מעמד התושבות.  בניגוד לתפיסה הרווחת על ידי מעצבי המדיניות הסרת האיום לפיו מגורים מחוץ לשטחה המוניציפלי של העיר יביאו לפקיעת מעמד התושבות תגדיל את פתרונות הדיור האפשריים לתושבי מזרח ירושלים גם לפרברים מחוץ לגבולות העיר ותפחית את הלחץ, הצפיפות קריסת התשתיות והבנייה הבלתי מוסדרת בשכונות המזרח ירושלמיות בתוך ומחוץ לגדר.                                                                                                                                                 

גם במערב ירושלים ישנם רבים, במיוחד מקרב החברה האזרחית, המתנגדים לשינויים כפויים הנהגים מעל ראשיהם של תושבי ירושלים, ואינם מתחשבים במארג החיים בעיר ובאופנים שבהם תושביה חווים אותה ופועלים בה. פעילי חברה אזרחית רבים רואים בתכניות החד צדדיות מהלכים הסותרים את אופייה של העיר ואת ניסיון חייהם כתושבים בעיר. הם מכירים וחשים את מציאות הסכסוך הישראלי-פלסטיני בירושלים אך מבינים כי לאף צד לא תצמח תועלת מהרס נוסף של סביבות החיים של תושבי ירושלים המזרחית. פעילי החברה האזרחית בירושלים חווים את החיים בעיר כמציאות מורכבת המבוססת גם על יחסי גומלין ואיזונים עדינים. הכרה זו משותפת לתושבים ולפעילי חברה אזרחית בשני חלקי העיר ומכל הקשת הפוליטית. רבים מהם מאמינים כי צעדים חד צדדיים הם מהלכים כוחניים המשבשים את המרקם העירוני, הפיזי והקהילתי ומעמתים את אוכלוסיות העיר אלה באלה. תושבים ופעילי חברה אזרחית רבים יתנגדו להרחבות מלאכותיות של גבולות העיר ללא קשר לסביבתה העירונית והחברתית, ולמתן זכות בחירה למועצת העיר לעשרות אלפי תושבים שאינם מתגוררים בה ואינם מהווים חלק ממנה, על גבם של תושביה. גם ללא הסכמה פוליטית בניהם על עתידה המדיני של העיר, תושבים ופעילי חברה אזרחית רבים בירושלים חולקים את ההבנה כי כל פתרון, זמני או קבוע, לירושלים יהיה מורכב ויהיה חייב להביא בחשבון את האינטרסים של כל תושבי העיר, ישראלים ופלסטינים, ואת סביבות החיים שלהם שהתהוו במהלך יובל השנים האחרונות.
V. עמדה מסכמת: ירושלים, ביתם של שני עמים ובירתם לעתיד
ירושלים היא ביתם בהווה ובירתם לעתיד של שני העמים החיים בה. חיים בטוחים ויציבים בירושלים יוכלו להתקיים רק מתוך הכרה במכלול זיקותיהם של שני העמים לעיר, וכאשר שניהם יוכלו לנהל בה את חיי היומיום ואת חייהם הציבוריים באופן עצמאי וריבוני. צעדים חד צדדיים, אם בפועל ואם כשיח, משחקים לידיהם של המתנגדים לפתרון מוסכם ויביאו להעצמת פערי הכוח ותנאי החיים בין הצדדים ולהידרדרות נוספת. בהיעדר פתרון קבע בעתיד הנראה לעין, שני העמים ימשיכו לחלוק מציאות אורבנית מורכבת המבוססת על מרקם עדין ורגיש של יחסי גומלין ותלות הדדית. במציאות זו יש לאמץ מדיניות המחזקת את סביבות החיים והביטחון האישי של כל תושבי העיר ולצמצם ככל הניתן את הגורמים המגבירים את המתיחות בעיר. בראש ובראשונה יש לשפר באופן אבסולוטי את תנאי החיים וביטחונם הקיומי של תושבי ירושלים המזרחית, בתוך ומחוץ לגדר ההפרדה. יש לאפשר להם להתפתח במרחב העירוני, לשמור על שלמות קהילתם וסביבתם הפיזית ולנהל את ענייניהם בעיר באמצעות מוסדות וגופים משלהם וללא פחד. יש לחזק גם את תנאי החיים בירושלים המערבית ולטפח אופק חיובי כלכלי, חברתי ופוליטי להידברות. תושבי ירושלים משני הצדדים ומנהיגותם הפוליטית, בסיוע הקהילה הבינלאומית, צריכים להיות שותפים בקביעת עתידה של העיר. ניסיון החיים המשותף יכול וצריך להוות בסיס למשא ומתן ולפתרון בר קיימא מתוך הבנה כי בכל קונסטלציה פוליטית יחיו זה לצד זה שני עמים בירושלים.